农业农村部“关于优化休闲农业、乡村旅游用地政策，助力乡村振兴的建议”的答复
日前，农业农村部官网上公布了对十三届全国人大三次会议第4942号建议“关于优化休闲农业、乡村旅游用地政策，助力乡村振兴的建议”的答复。
农业农村部经商自然资源部，明确对利用存量建设用地发展休闲农业、乡村旅游等农村二三产业的市、县，可给予新增建设用地计划指标奖励。对使用荒山、荒坡、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标。
建立多元化的乡村产业用地供应方式，支持发展景观农业、农事体验、观光采摘、研学教育、休闲垂钓、精品民宿、共享农庄、康体养老、农家乐、休闲农(牧、渔)园、森林人家、健康氧吧、生态体验、特色动植物观赏等业态。
“答复”明确了三大问题：
01
预留和保障乡村产业建设用地指标
农业农村部高度重视乡村休闲旅游等新产业（300832）发展用地问题，会同自然资源部等，因地制宜编制国土空间规划，优化农村生产生活与生态空间布局，优先保障产业发展用地需求。
一是统筹土地规划，保障用地需求。2019年，自然资源部印发的《关于全面开展国土空间规划工作的通知》(自然资源发〔2019〕87号)，要求各地结合县和乡镇级国土空间规划编制，通盘考虑农村土地利用、产业发展和历史文化传承等，优化村庄布局。2020年中央一号文件提出，新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。
二是优化村庄规划，落实用地指标。2019年，自然资源部办公厅印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》(自然资办发〔2019〕35号)提出，允许在不改变县级国土空间规划主要控制指标情况下，优化调整村庄各类用地布局；允许各地在乡村国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，支持零星分散的乡村文旅设施及农村新产业用地。
三是加强产业规划，保障重点用地。2020年，农业农村部印发《全国乡村产业发展规划(2020―2025年)》，指导各地科学编制产业发展规划，注重与自然资源、城乡建设等规划相衔接，聚焦重点区域，打造精品工程，加快推进乡村休闲旅游产业转型升级。
02
在项目建设用地上给予一定用地指标扶持
近年来，农业农村部会同自然资源部，加强指导，强化支持，引导各地对农民就业增收带动作用大、发展前景好的休闲农业和乡村旅游项目，给予建设用地指标扶持。
一是合理安排年度计划。将乡村休闲旅游等乡村产业建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划合理安排。县级政府可通过土地利用规划，预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。2020年中央一号文件提出，省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5%新增建设用地指标保障重点乡村重点产业和项目用地。
二是专项扶持产业项目。合理安排乡村休闲旅游等发展用地，优先保障纳入国家规划和建设计划的重点旅游项目用地和旅游扶贫用地。对利用存量建设用地发展休闲农业、乡村旅游等农村二三产业的市、县，可给予新增建设用地计划指标奖励。对使用荒山、荒坡、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标。
三是盘活土地优先支持。修订《中华人民共和国土地管理法》，有效扩大集体建设用地使用和流转范围，简化审批审核程序。鼓励有序开展县域乡村闲置集体建设用地等土地综合整治，通过村庄整治、土地整理等方式结余的农村集体建设用地，优先发展乡村产业项目。积极推进农村宅基地制度改革试点，探索农村集体经济组织以出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和农房，改造建设乡村旅游接待和活动场所。支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。
03
建立多元化的乡村产业用地供应方式
近年来，农业农村部会同自然资源部，完善乡村产业发展用地政策，明确用地类型和供地方式，增加乡村产业用地供给。
一是创新供地方式。2019年，国务院印发《关于促进乡村产业振兴的指导意见》提出，鼓励各地探索针对乡村产业的省市县联动“点供”用地，支持乡村休闲旅游和产业融合发展。推动制修订相关法律法规，完善配套制度，开展集体经营性建设用地入市改革，增加乡村产业用地供给。
二是创新产业形态。立足发掘农业多种功能和乡村多重价值，依据自然风貌、人文环境等资源禀赋，开发特色突出、主题鲜明的乡村休闲旅游项目。用好农用地，发展景观农业、农事体验、观光采摘、研学教育、休闲垂钓等业态，开发“后备箱”“伴手礼”等旅游产品。盘活闲置农房和宅基地，发展精品民宿、共享农庄、康体养老、农家乐等业态。有效开发“四荒地”，发展休闲农(牧、渔)园、森林人家、健康氧吧、生态体验、特色动植物观赏等业态。
三是创新利益联结机制。推广契约型、分红型、股权型等合作方式，鼓励农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等方式发展乡村休闲旅游等项目，让农民更多参与产业发展、更多分享产业链增值收益，降低集体土地交易成本与经营风险。
下一步，农业农村部将会同自然资源部做好村庄规划编制工作，制定保障乡村产业发展的用地政策，加快推进乡村休闲旅游转型升级，助力乡村产业振兴。
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占用永久性基本农田15条问与答，请监督违法
1问：高速公路建设可以临时占用基本农田吗？
因基本农田密度较大，高速公路在实际施工过程中，引道、拌料站、弃土场等确实无法避免的需要临时使用基本农田的，可否由有关市、县统一报省厅批准，并报部备案，临时用地使用完成后，组织复垦，复垦好土地交还原集体经济组织？
答：建设项目应合理优化工程设计，尽量减少或避免因工程施工需要临时占用耕地特别是基本农田。对于经充分论证、无法避让确需临时占用基本农田的，考虑到国家对基本农田实行特殊保护，为严格基本农田占用的监督管理，需由省级国土资源部门批准并报原国土资源部(现自然资源部)备案。临时用地使用完成后，建设单位应按经批准的土地复垦方案及时组织复垦，确保被压占破坏土地恢复原土地使用现状。
2问：铁路建设临时用地是否允许占用基本农田？
铁路建设临时用地是否允许占用基本农田？若允许占用基本农田，临时用地手续由哪一级国土资源主管部门批准？在办理批准手续时有什么要求？
答：第一，铁路等重点建设项目应合理优化工程设计，尽量减少或避免因工程施工需要临时占用耕地特别是基本农田。对于经充分论证确需临时用地的，要按照《土地管理法》有关规定办理临时用地手续，监督审核建设单位编制土地复垦方案，安排土地复垦经费，并切实做好对农民的补偿。
第二，临时用地无法避让确需临时占用基本农田的，考虑到国家对基本农田实行特殊保护，为严格基本农田占用的监督管理，原则上由省级国土资源部门批准。
第三，临时用地使用完成后，应按经批准的土地复垦方案及时组织复垦，确保被压占破坏土地恢复原土地使用现状。
3问：基本农田是否可以种植花卉发展旅游？
我是一名基层国土资源局的工作人员，我所在的地区为国家级贫困县，党的十九大提出了乡村振兴战略，部里也出台了《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》(国土资规[2017]12号)，大力支持农村发展，该通知第六条中规定：鼓励土地复合利用。围绕农业增效和农民增收，因地制宜保护耕地，允许在不破坏耕作层的前提下，对农业生产结构进行优化调整，仍按耕地管理。请问，如果是基本农田，是否允许在不破坏耕作层的前提下，种植观赏性花卉，发展乡村旅游？
答：《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》(国土资规[2018]1号)规定，对永久基本农田进行农业结构调整的要合理引导，不得对耕作层造成破坏；禁止以设施农用地为名违规占用永久基本农田建设休闲旅游、仓储厂房等设施。
4问：国营农场土地是不是基本农田？
答：依据《基本农田保护条例》，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。《基本农田保护条例》第十条规定：下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理：(一)经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；(二)有良好的水利水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中低产田；(三)蔬菜生产基地；(四)农业科研、教学试验田。国营农场土地符合上述条件的，依据土地利用总体规划，应当划为基本农田。
5问：基本农田可以种植葡萄吗？
答：基本农田种葡萄不违反《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《承包法》)。《承包法》规定承包方承担“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”的义务，“依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害”等义务。在基本农田上种葡萄不属于非农建设。《承包法》还明确承包方“有权自主组织生产经营和处置产品”的权利。
原国土资源部(现自然资源部)等七部委《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》(国土资发〔2005〕196号)提出“基本农田上的农业结构调整应在种植业范围内进行”，而根据农业部意见，葡萄应在种植业范围之内。综上所述，我们认为，基本农田的主要功能是保障国家粮食安全，在基本农田进行农业结构调整、没有造成耕作层严重破坏的，根据土地利用现状分类，作为可调整地类按照耕地进行管理，可以保持现状，继续作为基本农田加以保护。对造成基本农田耕作层严重破坏的，应依法按要求立即停止和纠正。
6问：光伏用地占用农用地可否在基本农田上开展？
为响应国家节能减排政策号召，实现可持续发展，我们目前正投资开发建设“光伏+农业”，即农光互补项目。依托农业大棚，上方发电，下方种植农作物，一地多用，不荒废不固化不改变土地性质。想咨询一下，这样的项目可否在基本农田上开展呢？
答：按现行政策，光伏用地占用农用地的，包括占用设施农业、农业大棚，均应办理农用地转用审批手续，依法不得占用基本农田。具体政策请向当地国土资源部门咨询。
7问：占用基本农田发展林果业应怎么处罚？
占用基本农田发展林果业或苗圃应该怎么处罚，用法律上的哪个条款？
答：《基本农田保护条例》规定：禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第三十三条：违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
8问：基本农田能不能用于电力公司建设变电站？
基本农田能不能用于电力公司建设变电站？征地手续必须由哪里批准？如果征地单位在未告知基本农田使用者的情况下就开始施工，群众在向土地行政主管部门和农业行政主管部门反应后且无果，群众是不是可以自行拆除基本农田上的正在建设中的围墙并恢复地貌、恢复耕种？
答：依据《基本农田保护条例》规定，只有国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目，选址确实无法避开基本农田保护区的，可以占用基本农田，涉及农用地转用或征收土地的，必须经国务院批准。
9问：征用基本农田用于交通水利建设是否合法？
请问征用农村基本农田用于非国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目项目是否合法？
答：按照《土地管理法》和《基本农田保护条例》有关规定，除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目外，其他非农业建设一律不得占用基本农田。
10问：小麦高产示范田是基本农田吗？
小麦高产示范田是不是基本农田？省政府可不可以审批并征收用于城镇化建设？
答：基本农田和基本农田保护区应按照规定程序划定确认。征收除基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷和其他土地超过70公顷以外的土地的，由省级人民政府批准。
11问：请问基本农田上是否可以种植草坪？
《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定：禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。请问是否可以在基本农田上种植草坪(草坪用于销售，主要用于市政、小区绿化等)呢？
答：《基本农田保护条例》(国务院令第257号)第十七条规定：禁止任何单位和个人在基本农田保护区建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他活动破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》(2004年3月20日国发明电1号)规定：凡在基本农田上进行植树造林(包括种植速生丰产林)、挖塘养鱼、绿色通道和城市绿化隔离带建设的必须立即停止和纠正。原国土资源部(现自然资源部)等七部委《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》(国土资发〔2005〕196号)规定：“基本农田上的农业结构调整应在种植业范围内进行”并且“不准在基本农田内挖塘养鱼和进行禽畜养殖，以及其他破坏耕作层的生产经营活动”。种植草坪会对耕作层造成严重破坏，按照有关规定，不应在基本农田上种植草坪，有关行为应当禁止。
12问：在基本农田上实施稻鱼、稻虾、稻鳖综合立体养殖是否算破坏基本农田？
从2016开始，农业部就对新型的养殖方式鼓大加励和扶持，但落实到地方就比较滞后，没有相关文件下发，导致老百姓一直不敢转换经营方式，导致人均收入一直提升不上去。比如说稻鱼、稻虾、稻鳖综合立体养殖。但原有是种植水稻的基本农田，一旦开展上述所讲的各种养殖，势必会要堆埂(防逃和防汛)和挖1米多深，宽4米左右的内环形沟进行水产养殖套养。但在辖市区的国土部门是找不到这样的文件的，让老百姓怎么去实施不算违法，不算破坏耕地。如果这样算违法，农业部鼓励的各种提高农民收入的政策就就跟国土相关法律相违背，请问有没有具体文件可以参考呢？
答：根据《基本农田保护条例》第三条，基本农田实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。根据第十七条，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。在基本农田上实施稻鱼、稻虾、稻鳖综合立体养殖，应当以不破坏基本农田为前提。
13问：在基本农田里搞苗圃培育苗木可以吗？
在基本农田里搞苗圃培育苗木(如黑松、五角枫、小苹果苗)可以吗？如里不允许，如何对这种行为进行处理？
答：根据《基本农田保护条例》第三十三条：违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。参照上述规定处理。
14问：因工程施工需要临时占用部分基本农田可以吗？
在建中的高速公路，因建拌料站、简易棚宿舍、大型预制件桥梁等，需临时占用部分基本农田可以吗？
答：建设项目应合理优化工程设计，尽量减少或避免因工程施工需要临时占用耕地特别是基本农田。对于经充分论证、无法避让确需临时占用基本农田的，考虑到国家对基本农田实行特殊保护，为严格基本农田占用的监督管理，需由省级国土资源部门批准。临时用地使用完成后，建设单位应按经批准的土地复垦方案及时组织复垦，确保被压占破坏土地恢复原土地使用现状。
15问：占用基本农田建厂区是否合法？
我是一位农民的儿子，代替家中老父亲咨询一下关于占用基本农田建厂的一些规定，以及未经基本农田使用者同意的情况下开工建设厂区是否合法。
答：关于占用基本农田的规定：《基本农田保护条例》第十五条规定：基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地专用或者征用土地的，必须经国务院批准。
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