乡村产业发展用地如何保障？使用的合规途径有哪些？
郝晋珉：2020年11月，自然资源部出台了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（下称《指南》），《指南》将乡村产业发展用地划分为农业设施建设用地、农村宅基地、农村社区服务设施用地等，未来乡村产业发展用地将严格按照用地分类标准，依据国土空间规划及用途管制制度进行管理。乡村振兴战略背景下，城乡要素双向流动，乡村自我发展能力不断增强，乡村产业经济成为社会主义市场经济重要的组成部分，在我国广大乡村特别是东部沿海地区乡村产业发展用地的需求将持续增加。目前，各级政府已陆续开展第三次全国国土调查和国土空间规划编制工作，这两项工作对于乡村产业发展用地管理至关重要，乡村产业发展用地可通过“调查核定—整治增加—认定补充”的路径进行保障。
首先《指南》中规定国土空间用地分类是通过以三调成果作为基础进行一对一，一对多，多对一的对应转换作为用地管理的底数，但由于三调地类与国土空间用地分类标准的不一致造成乡村产业发展用地核实有误，例如《指南》中将居住用地中的农村宅基地细化为一类农村宅基地和二类农村宅基地，其中一类农村宅基地指农村用于建造独户住房的土地，而事实上在我国东北地区由于人口流失造成农村空心化，农村剩余劳力往往直接利用自有宅基地进行乡村产业经营活动，但这些土地在三调中被统一调查为农村宅基地，产业发展得不到政策保障。应针对性地细化三调成果与乡村产业发展用地的衔接，必要时可在三调成果基础上独立开展乡村产业发展用地调查。
中国南和设施产业集群
其次，国土综合整治和生态修复是对乡村生态、农业、建设空间进行全域优化布局的重要举措，2020年中共中央、国务院出台《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》文件，指出，新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地，积极开展全域国土综合整治是保障乡村产业发展用地规模指标的重要途径，例如湖北省颁布《关于推进全域国土综合整治的意见》指出，鼓励多复垦，按建设用地复垦面积的30%奖励用地计划指标，允许利用不超过3%的整治面积从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。因此，开展田水路林村进行全要素综合整治，对乡村人居环境进行统一治理修复不仅对于保障乡村产业发展用地规模，同时对于提高乡村产业发展质量均具有重要的意义。
最后，农业农村部办公厅《关于开展设施农业用地标准编制工作的通知》指出，积极拓展设施农业产业发展用地空间助力乡村产业振兴并提出制定农村产业融合用地标准，因此各地要根据实际情况，对农民利用和整合土地资源进行乡村产业发展的行为给予科学认定，例如南京市出台了《关于切实做好设施农用地管理工作的通知》规定允许设施农业附属的管理、生活用房以及配套服务等附属设施等用地指标通过农村建设用地整理置换方式取得，面积控制在农业项目用地规模的3%以内，同时有关部门要严格督导，引导乡村产业发展用地切实服务于乡村产业发展和乡村振兴。
Q
防止耕地“非农化”、“非粮化”的政策对不同区域发展的影响大小如何？
郝晋珉：我国幅员辽阔，耕地“非农化”、“非粮化”区域差异巨大。西南地区“非粮化”率约为46%；华南地区“非粮化”率约为41%；华中地区“非粮化”率约为34%；西北地区“非粮化”率约为32%；黄土高原地区“非粮化”比例为30%；华东地区“非粮化”率约为21%；华北地区“非粮化”率约为10%；东北地区“非粮化”现象不明显，“非粮化”率约为7%。由区域“非粮化”程度来看，防止耕地“非农化”、“非粮化”政策的出台对于西南地区的影响程度较大，而东北地区受其影响较小。
同时，不同区域经济驱动因素不同，对非粮作物的依赖程度同样决定了其受到防止耕地“非农化”、“非粮化”的政策影响程度的高低。我国农业生产专业化格局正在加速形成，呈现东北平原、华北平原、长江中下游平原、四川盆地种植粮食作物，华东地区种植茶叶、柑橘，华南地区种植热带水果，西北地区种植油料、棉花、蔬菜及瓜果，西南地区种植油料、茶叶、烤烟的农业地理集聚空间大格局。因此，东北平原、华北平原、长江中下游平原、四川盆地受防止耕地“非农化”、“非粮化”的政策的影响冲击要小于华东地区、华南地区、西北地区和西南地区。
Q
财政运行在今后一段时间都将处于“紧平衡”状态，在防止耕地“非农化”、“非粮化”的政策下，如何平衡种植作物类型？对种植类型的转变是否会通过增加补贴或其他途径来增加效益？
郝晋珉：坚决遏制耕地“非农化”、非粮化是稳定发展粮食生产、保障国家粮食安全的重要手段。其中，水安全作为粮食安全的基础，水土平衡是这一背景下平衡作物种植类型所要考虑的基础问题。其中，北方地区种植制度应以水资源节约型为主，适当控制和压缩小麦播种面积、扩大低耗水作物种植面积，实现成本节约的规模化经营，稳定粮食生产；而南方地区种植制度应以土地节约型为主，在充分考虑种植适宜性的基础上，适当扩大小麦和大豆种植面积，促进高附加值的品牌式经营，以成为粮食生产发展的重点区域。另外，不论如何转变种植类型，严格的耕地用途管制必然使得耕地的发展权利受到限制，农民的机会和利益受到一定损失，因此除在粮食生产过程中大力节约成本、提高附加值外，我国还应同时完善耕地保护补偿制度，以保障农民权益，并提高耕地利用效率。
Q
在一系列新的土地政策下，做农业规划和设施农业工程应当重点注意哪些问题？
郝晋珉：生态文明体制下，一系列新的土地政策的出台要求农业规划和设施农业工程应注重以下几个问题。
首先，在各地农业规划实践中，没有把现代农业产业布局落实到村和田块，缺乏实际操作性；同时也没有根据产业发展需要，规划出田、林、路、渠、沟、涵的具体位置和规模以及实施年限、投资资金及筹措方式。严格地说，农业规划强调概念性而忽视操作性将难以发挥对现代农业和新农村建设的指导意义。
其次，设施农业发展应考虑用地属性问题，尽量利用一般耕地发展设施农业，必要时可利用永久基本农田。设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。设施农业用地不再使用的，必须恢复原用途。设施农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实占补平衡。
第三，设施农业是现代集约高效农业的重要发展方式，但由于资金缺乏、土地资源约束等原因，导致我国设施农业规模偏小，设施分散，难以发挥规模经济效益，应积极推进土地流转，变零星布局为成片建设，解决水电路等基础设施配套问题，进一步优化设施农业生产经营环境。
Q
防止耕地“非农化”、“非粮化”的政策对农业规划的影响如何？未来规划应当如何考虑调整？
郝晋珉：管制政策和管控手段是实现防止耕地“非农化”、“非粮化”的主要方式，用途管制是空间规划重要的组成部分。我国已有相关的各类农业规划可大致分为发展型规划和管制型规划两类，发展型规划重在引导农业产业发展，优化农业产业结构和空间布局，通过设定发展目标对耕地利用方式进行引导，包括乡村振兴规划、农业现代化发展规划等，而以土地利用总体规划为代表的管制型规划则通过设定刚性指标，划定永久基本农田保护区，对耕地规模和质量实行严格管控。生态文明体制下，国土空间规划成为国土空间保护、利用、开发、修复政策的总纲，防止耕地“非农化”、“非粮化”的政策要求将促使国土空间规划深化耕地用途管制的内涵和方式，和已有土地用途管制制度相比，国土空间规划中的耕地用途管制要做到：不仅保护和管理耕地资源自然载体，还要实现对各类农业开发建设活动的空间管理。从侧重于“建还是种？”发展为“建还是种？+种什么？+怎么种？+种多少？”的全口径管理。另外，管制方式上要秉持弹性思维，切勿“一刀切”，注重利用引导与刚性管控相结合，同时未来规划也应考虑农民耕地发展权的补偿问题，特别是承包永久基本农田的农户，应考虑种植粮食作物与经济作物的收入差距，通过合理的方式补偿给农户。
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